SMM網(wǎng)訊：宏觀調控是中國政府自定義的四大職能之一，產(chǎn)能過剩則是多年來中國經(jīng)濟久治難愈的頑癥。更嚴重的問題還在于，最近十多年來，針對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，中央政府曾經(jīng)多次實施強力干預，先后推出了一系列以淘汰落后產(chǎn)能為目標的宏觀調控措施，各項調控政策、法規(guī)和各部委文件不斷出臺，幾乎每隔三四年就有一場聲勢浩大的調控運動，每次調控都有一大批大型項目“緊急叫停”，大大小小的各類企業(yè)“關、停、并、轉”。然而，幾番調控下來，產(chǎn)能過剩問題越演越烈：過剩引發(fā)調控，調控過后又是一輪更大規(guī)模的投資，造成產(chǎn)能更加過剩。投資、過剩與調控的輪回，無疑是政府失靈的一大標本。
中國經(jīng)濟的產(chǎn)能過剩頑癥為什么不能根治？什么原因導致政府的宏觀調控政策失效？在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府應當如何處理政府與市場的關系，政府對市場的調控應當如何進行？本文試以1996年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)的調控過程為個案，全面考察和研究中國政府針對產(chǎn)能過剩的調控過程及其績效，探討并揭示產(chǎn)能過剩治理和調控失效的癥結，求解治理產(chǎn)能過剩頑癥、糾正“政府失靈”的對策。
一、宏觀調控過程、
方式與政策表現(xiàn)
1996年，中國的粗鋼產(chǎn)量首次超過1億噸并超越日本、美國而躍居世界第一。從此，官方和民間對我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的議論如影相隨，成為中國經(jīng)濟發(fā)展進程中的一大話題。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的脊梁和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的代表，其固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟具有極強的拉動力。因此，最近十多年來中國政府針對產(chǎn)能過剩問題發(fā)動的幾次宏觀調控和整頓運動，幾乎都是從對鋼鐵業(yè)的調控和整治開始的。從中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展和宏觀調控的實施情況看，我們認為，1996年以來中國政府對鋼鐵行業(yè)實施的宏觀調控及政策表現(xiàn)，大致可以劃分為以下幾個階段：
1.第一階段（1996年-2002年）
這一階段鋼鐵業(yè)宏觀調控的最大特點，是行政權力對市場和行業(yè)發(fā)展的絕對主導地位。這一方面是由于當時中國的市場經(jīng)濟體制尚處草創(chuàng)階段，市場自身的力量十分有限。另一方面，政府對產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能的調控，也基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時代的管控方式，以致“九五”時期和“十五”之初，國家對國民經(jīng)濟的管理目標還是以“計劃”的形式頒布的。
從1996年開始，國家進一步加強了對鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制，要求各地嚴格執(zhí)行“九五”計劃，嚴格控制新開工項目，并規(guī)定2億元以上的投資項目須經(jīng)國務院批準。1999年1月，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會頒布《關于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》，認為鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在日益突出的重復建設和工業(yè)結構不合理問題，要求以1998年鋼產(chǎn)量為基準壓縮鋼產(chǎn)量10%，“堅決制止重復建設，3年內不再批準新建煉鋼、煉鐵、軋鋼項目”；同年8月經(jīng)貿(mào)委頒布《工商投資領域制止重復建設目錄(第一批)》，新建高爐煉鐵、轉爐煉鋼等15個鋼鐵工業(yè)被列入其中。2000年，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會相繼頒發(fā)《關于做好2000年總量控制工作的通知》、《關于下達2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標的通知》，要求嚴格控制新增產(chǎn)能投資。在行政權力的強勢干預下，國家對鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的。從1997年開始，鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額銳減，1997到2000年，全行業(yè)固定資產(chǎn)投資額分別為208.49億元、174.67億元、76.87億元、63.66億元。固定資產(chǎn)投資均呈負增長之勢。
“九五”時期和“十五”的前兩年，國家對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調控以國家經(jīng)貿(mào)委為調控主體，其主要手段為行政管制，通過對新開工項目的審批控制來強化其調控。因此，這一時期鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調控的特點表現(xiàn)為調控主體和調控手段的單一性，所謂調控，基本上沿用了計劃時代對市場準入的嚴格審批和控制，行政性管制的特點一覽無遺。換言之，此一時期政府對產(chǎn)業(yè)實施的宏觀調控，是以直接干預微觀經(jīng)濟的手段來治理預期中的產(chǎn)能過剩的。
2.第二階段（2003年-2008年）
政府與市場形成博弈格局且博弈日益激烈和復雜化，是此一段宏觀調控的一大特點。一方面，中國加入世貿(mào)組織后國外市場的不斷開拓和外貿(mào)出口的高速增長，不斷拉動著國內的投資需求，從而引發(fā)中央政府對產(chǎn)能過剩的擔憂，促使鋼鐵行業(yè)的強力調控不斷加碼。另一方面，政府與市場，中央政府與地方政府，以及各地政府間的多方博弈，不斷以新的形式出現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進程的高速推進，尤其是市場經(jīng)濟體制的確立，市場的力量也逐漸顯現(xiàn)出來。正是市場對于鋼鐵的需求，在一定程度上影響到了地方政府的行為，各地“招商引資”與企業(yè)“跑馬圈地”，地方政府和企業(yè)雙方聯(lián)手推動了投資熱潮的持續(xù)高漲。
“十五”時期（2001-2005）的最初兩年，國家對鋼鐵工業(yè)繼續(xù)實行“總量控制，結構調整”的政策。2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織。在這一特大利好的強力刺激下，出口和投資突飛猛進，經(jīng)濟高速發(fā)展導致各種能源全面緊缺，其中鋼鐵和電力是當時最為緊俏的兩大物資。2002年全國鋼鐵行業(yè)的投資總額達710億元，比上年增長45.9%，投資增速開始出現(xiàn)強勁拉升的勢頭。
伴隨著各地掀起的投資躍進浪潮，中央政府與地方政府，政府、市場和企業(yè)圍繞著投資競賽、產(chǎn)能過剩和宏觀調控的博弈大劇，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩絕倫。
2003年10月，中共十六屆三中全會正式提出了科學發(fā)展觀，并在全國范圍內迅速推開了一場聲勢浩大的市場整治和宏觀調控運動。12月23日，國務院辦公廳下發(fā)[2003]103號文，即《國務院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委等部門關于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》，要求各地運用多種手段，迅速遏制盲目投資、低水平重復建設的勢頭。